Zastúpenie žien v riadiacich funkciách štátnej a verejnej správy

Analýza je výstupom prvej fázy projektu 

„Rovnosť vo verejnej správe: Prístup 

žien do vrcholových funkcií“.

Princíp rodovej rovnosti

je zakotvený nielen v legislatíve EÚ a Slovenska a je presadzovaný samostatnou stratégiou na národnej úrovni, ale je tiež prierezovou Horizontálnou prioritou súčasného programového obdobia európskych štrukturálnych a investičných fondov. V doterajšej praxi sa, okrem ďalších tém mimo trh práce, pozornosť venovala predovšetkým pomeru žien a mužov a ich pomerná úspešnosť vo volených funkciách na štátnej, regionálnej a miestnej úrovni, v tzv. rozhodovacích funkciách. Pozornosť sa čoraz viac obracia aj na súkromný sektor a zastúpenie žien v riadiacich funkciách podnikov. V tomto smere sú cenné údaje Štatistického úradu SR, ktorý zastúpenie žien cielene mapuje vo všetkých sektoroch ekonomiky a sleduje mzdové rozdiely medzi pohlaviami naprieč hospodárskymi sektormi a typmi zamestnania. Nie sú však dostupné disegregované dáta ohľadne zastúpenia žien v riadiacich funkciách samotnej verejnej správy, mimo volené a menované funkcie. Verejná správa je často považovaná za “prefeminizovanú”, s vyšším priemerným zastúpením žien. Dôležitou a nezodpovedanou otázkou však ostáva, či je ich zastúpenie pomerné, resp. či aj tu neprichádza k vertikálnej segregácii, a to si dáva za cieľ zistiť táto analýza.

Metodológia a východiská

Predkladaná analýza je výstupom projektu „Rovnosť vo verejnej správe: prístup žien do vrcholových funkcií“, podporeným z Operačného programu Efektívna verejná správa. Nakoľko horizontálnou prioritou tohto programu je práve podpora rodovej rovnosti, projekt si dal za cieľ zmapovať rodové zastúpenie v riadiacich funkciách u subjektov štátnej a verejnej správy (ďalej len „ŠS a VS“). Na základe zozbieraných dát následne zhodnotí existujúcu legislatívu a vnútorné predpisy. Analýza zohľadní aj spätnú väzbu od tých, ktorých sa výskum týka – žien, zamestnankýň a riadiacich pracovníčok ŠS a VS, a na tomto základe formulovať odporúčania pre skvalitnenie procesov, systémov a politík vzhľadom na rodovú rovnosť práve u subjektov ŠS a VS. Definovaný súbor inštitúcií zahŕňa ministerstvá a ústredné orgány štátnej správy, orgány miestnej štátnej správy – okresné úrady, rozpočtové a príspevkové organizácie v pôsobnosti ministerstiev a štátne podniky.

Plný zoznam inštitúcií je dostupný spolu so zozbieranými dátami ako príloha analýzy.

Štatistické zisťovanie prebiehalo na úrovni generálneho tajomníka služobného úradu, na úrovni riadenia sekcií a odborov, v závislosti od skúmaných orgánov a inštitúcií. Na úrovni miestnej štátnej správy sa analýza zameriavala na zisťovanie po úroveň vedúcich odborov. V prípade rozpočtových a príspevkových organizácií, ako aj štátnych podnikov zisťovanie prebiehalo na úrovni pozície generálneho riaditeľa. V ostatných menovaných organizáciách VS a ŠS na úrovni rady alebo jej ekvivalentu, predstavenstva, generálneho riaditeľstva a vedúcich sekcií či odborov.

V niekoľkých prípadoch alternuje označenie oddelenia s označením odboru, hoci hierarchická úroveň zostala totožná.

Zber dát prebiehal od mája 2018 do februára 2019,

a to z verejne dostupných zdrojov – webstránok inštitúcií a v prípadoch, kde takáto

informácia nebola zverejnená, dopýtaním informácie u predmetnej 

inštitúcie.

Podporou rodovej rovnosti a rovnakých príležitostí pre mužov a ženy sa zaoberá množstvo európskeho aj slovenského zákonodarstva. Cieľom tejto analýzy nie je mapovať všetky legislatívne opatrenia týkajúce sa rodovej rovnosti, ale na tomto mieste spomenieme aspoň najdôležitejšie dokumenty, o ktoré sa analýza opiera. Najdôležitejším nástrojom na Slovensku je Celoštátna stratégia rodovej rovnosti a Akčný plán rodovej rovnosti na roky 2014-2019. Podľa Stratégie, „ Rodová rovnosť resp. rovnosť žien a mužov znamená rovnaké sociálne postavenie mužov i žien vo všetkých sférach verejného a súkromného života; jej cieľom je zabezpečenie plnohodnotného spoločenského uplatnenia na základe individuálnych kvalít a schopností. V širšom meradle znamená spravodlivé zaobchádzanie so ženami a mužmi, zohľadňujúce ich špecifické potreby a životné situácie. V ostatných dvoch desaťročiach nastal v globálnom a hlavne v európskom meradle vývoj a určitý posun v prístupe k otázke práv žien (… ) Záujem verejných politík rodovej rovnosti sa začal sústreďovať nielen na riešenie následkov, ale aj na pomenovávanie štrukturálnych príčin nerovného postavenia mužov a žien. Tieto plynú najmä z rozdielnych sociálnych a kultúrnych rolí a očakávaní, kladených spoločnosťou na mužov a ženy vo verejnom i súkromnom živote.

Uplatňovanie rodového hľadiska súčasne znamená zameranie verejných politík nielen na ženy a ich problémy, ale aj na znevýhodnenia mužov plynúcich o.i. z rigidných rodových stereotypov. Kým v niektorých krajinách EÚ s vyššou mierou rodovej rovnosti je oprávnený prístup preferovania rodového hľadiska, u nás má stále svoje opodstatnenie uplatňovanie tzv. duálneho prístupu: 


• uplatňovanie rodového hľadiska ako prierezového princípu, ktorý znamená, že všetky politiky a opatrenia majú brať do úvahy možné rodové rozdiely a integrovať opatrenia na ich vyrovnávanie; 


• špecifická podpora žien resp. mužov v oblasti, kde sú zjavné znevýhodnenia určitých skuptín žien resp. mužov (v zmysle Antidiskriminačného zákona sú to tzv. dočasné vyrovnávacie opatrenia). Napr. v Indexe rodovej rovnosti EÚ, vytvorenom Európskym inštitútom pre rodovú rovnosť, sa v roku 2013 SR umiestnila na 4. mieste od konca. 


Dosiahnutie rodovej rovnosti nie je možné, pokiaľ existujú v určitých oblastiach obmedzenia v uplatňovaní ľudských práv žien resp. mužov. Z takéhoto duálneho prístupu vychádzajú aj operačné ciele tejto stratégie a k nim priradené úlohy v rámci národného akčného plánu, ktorý je súčasťou predkladanej stratégie.“

Predložená analýza a projekt „Rovnosť vo verejnej správe: 

Prístup žien do vrcholových funkcií“ boli inšpirované nasledovnými cieľmi 

Stratégie RR:

Cieľ 1

Posilňovanie ekonomickej nezávislosti žien odstraňovaním rodových rozdielov na trhu práce 

 

Cieľ 2

Zníženie rodových rozdielov v participácii žien na rozhodovacích pozíciách 

 

Operačný cieľ 2.3

Zvyšovať zastúpenie žien v ekonomických rozhodovacích pozíciách Dôležitú úlohu pre posilnenie agendy rodovej rovnosti zohráva povinnosť uplatňovania tzv. ex-ante podmienok „rodová rovnosť“ a „nediskriminácia“, ktoré podmieňujú čerpanie európskych štrukturálnych fondov, z ktorých je financovaný aj predmetný projekt „Rovnosť vo verejnej správe: Prístup žien do vrcholových funkcií“ a inšpiroval jeho zameranie.

Dostupné dáta

Podľa Európskeho inštitútu pre rodovú rovnosť sa Index rodovej rovnosti za posledných 10 rokov na Slovensku pohybuje na úrovni približne 52,4%, pričom európsky priemer je 66,2%. Z krajín Višegrádskej štvorky je na tom horšie iba Maďarsko, naopak, v Poľsku je to až 56,8%. Cenným východiskom pre to, prečo sa vôbec pýtať na spravodlivé rodové zastúpenie v riadiacich funkciách ŠS a VS, sú štatistické zisťovania Štatistického úradu. Posledné zbierané dáta dokladujú, že v roku 2017 bolo ekonomicky aktívnych 52,7% žien a až 67,7% mužov. V rámci pracujúcich podľa zamestnaní (SK ISCO-08) pracovalo v kategórii 1 Zákonodarcovia a riadiaci pracovníci 36, 7 tis. žien a až 75,4 tis. mužov. 407 tis. žien pracovalo vo verejnom sektore, oproti 267,3 tis. mužov. Tento nepomer by mal naznačovať, že v riadiacich funkciách by mal byť vyšší počet žien ako mužov. Tomu však odporuje štatistika priemernej hrubej nominálnej mesačnej mzdy. U vysokých štátnych úradníčok to bolo 2201 Eur, u mužských náprotivkov 2647 eur. Je zjavné, že buď sú ženy pod-reprezentované vo vysokých úradníckych funkciách, prichádza k istej miere rozdielneho odmeňovania, alebo oboje. Podiel priemernej mesačnej hrubej nominálnej mzdy – podiel ženy/muži je v kategórii 1 Zákonodarcovia, riadiaci pracovníci až 70,9% a vo všeobecnosti ženy zarábajú o 19% menej ako muži, čo je o 3% viac ako priemer EÚ.

Prečo má byť verejná správa spravodlivá
z hľadiska rodovej rovnosti?

V pracovnom procese sú ženy konfrontované s horizontálnou i vertikálnou rodovou segregáciou. V oblastiach ako zdravotníctvo, sociálna pomoc a vzdelávanie ženy tvoria viac než štyri pätiny pracovnej sily, v sektore verejnej správy tri pätiny. Verejný sektor predstavuje významnú súčasť hospodárstva každého štátu, uplatnenie v ňom priemerne nájde až 15% populácie, sa Slovensku je to až 27,2% (OECD, 2013), pričom ženy predstavujú 60% zamestnankýň vo verejnej správe podľa zisťovania Štatistického úradu za rok 2017. Jedným zo zásadných kritérií, ktoré zvyšujú transparentnosť a atraktivitu verejnej správy ako zamestnávateľa sú práve rovné príležitosti pre ženy a mužov. Ak vychádzame z premisy, že verejná správa je zároveň verejná služba, resp. služba občanom, k identifikácii špecifík a potrieb súčasnej spoločnosti by verejná správa mala svojím zamestnaneckým zložením korešpondovať s demografickým zložením spoločnosti (pohlavie, vek, národnosť atď.). Iba vtedy je totiž možné definovať, vytvárať a kontrolovať služby, ktoré sú v spoločnosti aktuálne potrebné, pretože ich sama reflektuje. Analogicky, môžeme uvažovať o postavení žien v štátnej a verejnej správe. Ekvivalentná participácia žien na rozhodovacích procesoch verejnej a štátnej správy totiž predpokladá aj ekvivalentné zastúpenie záujmov tejto časti obyvateľstva (Carey – Diskinson, 2015). 

 

Samotné kvantitatívne zastúpenie však nemusí slúžiť ako dostačujúci ukazovateľ, nakoľko byrokratický aparát má charakter, a aj je v spoločnosti prezentovaný ako hierarchická štruktúra s rozhodovacími orgánmi. Inými slovami, množstvo žien pracujúcich v oblasti ŠS a VS automaticky nezaručuje reprezentovanie záujmov žien v spoločnosti. Táto otázka ostáva problémom aj na základe Správy indexu rodovej rovnosti vydaného Európskym inštitútom pre rodovú rovnosť (Gender Equality Index report, 2013). 

 

Viaceré autorky a autori pristupujú k problematike byrokracie ako k nástroju organizačnej kontroly, pričom dochádza k stotožňovaniu, resp. istému metaforickému vyjadreniu ako štrukturálnej formy, ktorej dominujú muži (Ferguson, 1984; Ahrens 1980). Dochádza k vytváraniu obrazu „prefeminizovanej“ ŠS a VS, pričom tá je často verejnosťou chápaná ako „menej pracovitá“ (Ferguson 1984). Tento pohľad však úplne opomína zastúpenie v riadiacich orgánoch jednotlivých úradov, odborov či sekcií administratívy. Z teoretického hľadiska sa niektoré autorky prikláňajú k názoru, že samotný hierarchický charakter a centralizácia správy môžu mať na svedomí reprodukovanie niektorých stereotypných vzorcov správania, ktoré v tomto prípade odráža všeobecnú rodovú nerovnosť v spoločnosti. Predpokladajú, že decentralizácia rozhodovacích a zníženie významu štátnej administratívy by mohli takýto stav odstrániť (Ferguson 1984; Stivers 2002; Ianello 1992). Je však otázne, do akej miery sú takéto politiky realizovateľné, resp. do akej miery možno očakávať pozitívny výsledok v otázke zodpovedajúceho zastúpenia žien v rozhodovacích procesoch ŠS a VS (DeHart-Davis 2014). Vychádzajúc z poddimenzovaného zastúpenia žien, predovšetkým v riadiacich orgánoch, nielen v ŠS a VS, niektoré autorky a autori naopak preferujú pozitívny prístup k byrokracii, ktorá podľa nich môže umožniť ženám stať sa viac viditeľnými (DeHart-Davis 2007). Inými slovami, aplikovanie centrálne riadených politík sa stáva argumentom pre dosiahnutie rodovej rovnosti. Spoločná participácia na vytváraní politík a stratégií sa však v praxi nedosahuje ľahko, a preto niektoré autorky navrhujú prekročiť zjednodušujúce riešenia spočívajúce len vo vytváraní rovnakých príležitostí (D’Agostine – Levine 2011). Takýto postup konzekventne predpokladá konštitutívne zásahy do formovania ŠS a VS.

 

Niektoré krajiny vytvárajú kvóty na výberové konania do verejnej správy (v niektorých oblastiach napr. Španielsko, Nemecko, Rakúsko), iné majú špecifické programy na oslovenie určitých skupín. Vzhľadom na to, že táto oblasť je na Slovensku nedostatočne zmapovaná, je potrebné zamerať pozornosť na riadiace funkcie VS a ŠS, zdokumentovať pomer žien a mužov, v prípade nepomeru sa pozrieť na systémové príčiny, ktoré môžu prípadnú nerovnosť zapríčiňovať, v záujme skvalitnenia správy a optimalizovania procesov verejnej správy vzhľadom na rodovú rovnosť. V prípade rozdielnych výsledkov medzi jednotlivými orgánmi a inštitúciami VS a ŠS navzájom analyzovať, ktoré faktory alebo opatrenia viedli k vyššiemu zastúpeniu žien v riadiacich funkciách konkrétneho pracoviska a zamerať sa na ich univerzálnu aplikovateľnosť alebo zovšeobecniteľnosť. 

 

Rodová rovnosť nie je zanedbateľnou témou ani z hľadiska verejného diskurzu a verejnej mienky. Podľa prieskumu Eurobarometra z roku 2017 až 76% Slovákov a Sloveniek si myslí, že je potrebné zvyšovanie povedomia o rodovej rovnosti pre krajinu ako aj pre ekonomiku, až 81% si myslí, že je to dôležité pre férovú a demokratickú spoločnosť. Až 65% tvrdí, že je to dôležité pre nich osobne. Iba 40% Slovákov a Sloveniek si myslí, že rodová rovnosť bola dosiahnutá v politike. 47% si myslí, že v rozhodovacích pozíciách by malo byť viac žien. Až 78% Slovákov a Sloveniek podporuje vyrovnávacie opatrenia pre spravodlivejšie zastúpenie žien a mužov v politike. (Special Eurobarometer 465: Gender Equality 2017)

Zastúpenie žien v riadiacich funkciách
Štátnej a verejnej správy

Zber dát sa týkal 1775 pozícií priamo na 13 ministerstvách, príspevkových a rozpočtových organizáciách ministerstiev, v štátnych podnikoch spadajúcich v členení pod jednotlivé ministerstvá a na úrovni okresných úradov spadajúcich pod ministerstvo vnútra. Pod riadiacimi pozíciami sa pre túto analýzu rozumie na úrovni generálneho tajomníka služobného úradu, na úrovni riadenia sekcií a odborov, v závislosti od skúmaných orgánov a inštitúcií. Na úrovni miestnej štátnej správy úroveň vedúcich odborov. V prípade rozpočtových a príspevkových organizácií, ako aj štátnych podnikov zisťovanie prebiehalo na úrovni pozície generálneho riaditeľa. V ostatných menovaných organizáciách VS a ŠS na úrovni rady alebo jej ekvivalentu, predstavenstva, generálneho riaditeľstva a vedúcich sekcií či odborov. V niekoľkých prípadoch alternuje označenie oddelenia s označením odboru, hoci hierarchická úroveň zostala totožná.

Z 1775 pozícií ostalo 31 pozícií nezistených – tieto informácie nie sú k dohľadaniu na webovej stránke inštitúcie, pričom inštitúcia explicitne odmietla poskytnúť túto informáciu (prípad niektorých pozícií Prezídia policajného zboru). Z 1775 riadiacich pozícií je, k 28. februáru 2019, 726 pozícií obsadených ženami, t.j. 46,67%.Nominálne je teda pomer žien a mužov v riadiacich funkciách SŠ a VŠ približne férový.

Nižšie predkladáme výsledky zberu dát, ktoré sú rozdelené podľa jednotlivých ministerstiev a k nim priliehajúce príspevkové/rozpočtové organizácie, štátne podniky a okresné úrady.